태국의 국가-자본관계의 변화

Abstract

본 논문의 목적은 태국에서의 경제성장과 위기의 배경에 대한 정치경제적 설명을 제공하기 위한 것이다. 군부 및 관료와 자본 간의 부패한 정경유착에도 불구하고 1950년-1980년대 태국이 이룩한 지속적인 고성장을 달성할 수 있었던 것을 두고, 많은 학자들은 각각 시장과 국가의 역할을 강조하며 지속적인 논쟁을 벌여왔다. 그러나 이러한 논쟁은 오히려 태국에서 국가와 시장의 역할이 어느 한 측면만을 강조할 수 없다는 것을 방증한다. 단순히 국가 개입의 정도를 기준으로 한 기존의 논쟁들의 한계를 극복하기 위해, 본 논문은 경제성장 과정에서 국가와 자본의 유기적 관계, 즉 연계와 거리두기의 균형을 강조한 피터 에반스의 ‘연계된 자율성’의 개념을 바탕으로 태국에서의 국가와 자본의 관계를 살펴봄으로써 태국의 경제 성장과 정치경제적 위기의 배경과 결과에 대해 고찰하고 있다. 태국 경제는 국가 안팎의 다양한 세력들 간의 갈등과 조화 속에 점진적이고 역동적인 ‘정치 과정’을 통해 발전해왔다. 1932년 입헌혁명 이후 태국의 국가와 자본의 관계는 자본이 정치 엘리트에 경제적 이권을 제공하는 대가로 국가의 보호를 받았던 후원수혜적 관계에서, 자본가들이 대리인을 정치에 참여시키는 유형으로, 그리고 자신들이 직접 정치에 참여하는 형식으로 변화해왔다. 이는 태국에서의 국가와 자본의 관계가 자본에 대한 국가의 압도적 우위가 점차 약화된 반면, 자본의 정치참여가 적극적이고 직접적으로 확대되어 온 과정을 드러낸다. 1950년대 후반 태국에서는 싸릿과 같은 강력한 지도자는 국가와 자본 간의 부패한 정실주의에도 불구하고, 발전주의를 추동할 수 있는 계기를 마련했다. 즉, 내각에서는 후원수혜주의에 기반한 미시적 정책에 의해 국가와 자본 간의 유착관계가 지속됐지만, 군부관료는 재무부와 중앙은행과 같은 거시경제기관에 상당 수준의 자율성과 정치적 독립성을 부여함으로써 경제성장에 우호적인 거시경제적 환경을 창출해낼 수 있었던 것이다. 특히 시중 상업은행은 국가의 보호 아래 오랜 기간 금융부문에서 독과점적 지위를 유지하며, 신용배분을 위해 국가와 긴밀히 협력하는 가운데 산업자본의 축적을 도와 태국의 산업발전에 크게 기여했다. 물론 1960년대 이후부터 자본의 팽창에 따른 정치참여가 확대되고, 경제 자유화와 자본주의의 세계화 속에 자본 등 각 사회세력의 확장에 따라 국가 자율성과 역량은 점차 쇠퇴하기 시작했다. 하지만 1980년대 쁘렘 총리는 민중과 유리된 정당 기반과 파벌로 분열된 엘리트 사이에서 효과적으로 균형을 유지할 수 있었다. 동시에 그는 거시경제기관에 자율성을 부여해 미시적 영역에서의 부패의 효과를 상쇄하는 규율기제를 공고화 시키며 경제성장을 견인해 나갔다. 하지만 1980년대 후반의 민주화는 세력균형의 축을 자본에 쏠리게 만드는 계기가 됐다. 국책사업 등을 통해 이권을 추구하고자 했던 자본가 출신의 정치인들은 내각직을 배분받고자 연립정권을 형성했고, 이는 당선 가능성을 높이기 위한 금권정치의 심화로 이어졌다. 이후 본격적으로 자본가 출신의 선출직 정치인들이 거시경제기관에 개입했고, 자본의 이권추구행위를 상당 부분 억제했던 규율기제가 붕괴됨으로써 결국 1997년 경제위기가 촉발됐다. 자본의 정치장악으로 인한 금권정치는 정치개혁의 추동력이 됐고, 그 결과 태국 역사상 가장 민주적이라 평가받는 1997년 신헌법 제정으로 이어졌다. 통신재벌 출신의 탁신 총리는 경제위기 당시 큰 타격을 입은 국내자본과 민중부문에 대한 우호적 공약을 내세움으로써 폭넓은 대중적 지지 속에 등장했다. 탁신은 자본의 직접적 정치참여의 정점이었다는 점에서 1990년대 이후의 국가와 자본 관계에 있어 상당한 연속성과 동시에 차이점을 드러냈다. 특히 탁신의 타이애국당(TRT)은 태국 정치사상 최초로 의회 의석의 과반수 이상을 차지해 강력한 일당지배체제를 구축함으로써 기존의 정당 난립구조를 완화시켰다. 또한 ‘탁시노믹스’라고도 명명되는 탁신의 경제정책은 경제성장을 위한 국가 역할의 확대를 강조하며 수많은 국책사업의 추진을 골자로 한다. 그러나 탁신은 막대한 재정을 필요로 하는 자신의 포퓰리즘적 정책을 추진하는 과정에서, 신용확대 및 금융정책을 둘러싸고 시중 상업은행들과 갈등을 겪었다. 뿐만 아니라 탁신은 관료제 개혁과 더불어, 자신의 측근으로 구성된 내부 그룹을 통해 기존에 거시경제기관이 담당해왔던 경제정책에 영향력을 행사해 해당 기관들의 자율성을 제약하기도 했다. 탁신정권은 측근 비리와 부패문제 등이 불거지면서 결국 2006년 쿠데타로 막을 내리게 됐다. 탁신 집권기를 정점으로 국가의 압도적 영향력이 자본에 의해 점차 대체되는 가운데 태국의 국가-자본의 관계에서 발견된 중요한 특징은 다음과 같다. 첫째, 자본의 성장은 기존의 비대칭적 후원수혜적 관계의 필요성을 약화시킴에 따라 정치참여의 동기를 확대시켜 정치적 혼란을 가중시켰다. 둘째, 자본의 정치참여 확대는 경제활동에 유리한 환경 및 정책조성을 위한 정치적 활동을 주요 이슈로 부각시켜 필연적으로 이념과 유리된 정당체계를 양산해냈다. 이러한 정당체계는 금권정치와 파벌정치를 심화시켜, 연립정부에 참여해 내각직을 배분받아 이권을 챙기려는 분배연합을 활성화시키는 결과를 초래했다. 셋째, 자본은 기존의 태국의 안정적 경제성장에 일조해온 거시경제기관에 영향력을 행사해 자본의 이권추구행위를 제약했던 규율기제를 약화시켰다. 넷째, 은행자본주의는 1997년을 정점으로 점차 쇠퇴하기 시작했고, 동시에 통신과 같은 국책사업과 관련된 특정분야 대기업이 부상하기 시작했다. 마지막으로 경제발전과 연계된 자율성 유지에 있어서의 최고 리더십의 중요성이다. 이처럼 태국의 경제성장 과정에서 자본은 국가에 대한 종속성에서 벗어나 대등한 관계로, 더 나아가 국가의 최고 권력을 장악해왔다. 그 과정에서 자본에 의해 포섭된 정치권력과 이로부터 비롯된 정치적 혼란은 궁극적으로 경제와 정치적 발전의 문제가 긴밀히 연결돼있음을 잘 보여준다.|The purpose of this thesis is to offer political-economic explanation of economic development and crisis in Thailand. It is very controversial how Thailand has achieved high economic growth despite the severe crony capitalism in 1950-1980. The role of the state and the market was in the core of the dispute; liberalists put emphasis on the importance of the market while statists pointed out those of the state. However, such an argument shows that both state and market are key factors for economic development in Thailand. To overcome the limitation of existing debate, which focused on the degree of the state intervention in the market, this thesis sets out to examine the relationship between state and capital based on the Peter Evans’ notion of “embedded autonomy”, which underlines the balance between the embeddedness and insulation while pursuing of the purpose of this thesis. Thai economy has developed through gradual and dynamic political process. The relationship between capital and the state has been changed from patronage, agency, and participation since the constitutional revolution in 1932. These pattern change shows the decline of state’s overwhelming dominance over capital while capitalists’ influence expanded that allowed them to enter politics directly. After the late 1950, powerful military leader-cum-Prime Ministers like Sarit contributed to form circumstance conducive to economic growth. Thailand’s high economic performance during the 1960-1980’s despite the corrupted relationship between military, civilian bureaucrats and capitalists was contributed to Thai state’s “bifurcated” features between clientelistic microeconomic management located in line ministries and autonomous and insulated macroeconomic management agency such as the Ministry of Finance (MOF), and the Bank of Thailand (BOT). Especially, under the protection of the government, domestic commercial banks closely cooperated with the state for accumulation of industrial capital and distribution of credits in return for their oligopolistic status in domestic market. Globalization and improvement of capitalist’s economic, political role led autonomy causing Thai State’s capacity to erode. Moreover, Thai elites were fragmented into several factions, and political parties were disengaged with constituencies. However, Prime Minister Prem in 1980’s was able to continue economic growth by standing above those factional party politics and economic disciplines implemented by insulated technocrats. However, capitalists actively entered into politics after democratization in the late 1980’s. Politicians having economic background formed coalition government in order to get cabinet portfolio as a mean to pursued their economic interests through state development projects. It deepened the tendency of money politics in Thailand. Moreover, elected politicians from business groups engaged in macroeconomic institutions. As a result, existing disciplines of curving capitalists’ corrupt grafting behaviors were collapsed, which led the economic crisis in 1997. Economic crisis, as a result of money politics had become the key task to be resolved. Thaksin Shinawatra became the first elected Prime Minister to complete his full term in Thailand. Strong popular support toward tycoon-cum-politician Thaksin came from his favorable pledges, targeting those who were severely damaged, not only domestic capitalists but also low-income and rural population during the economic downturn in 1997. Thaksin era was the watershed of the capitalist’s participation in politics. The relationship between the state and capital during the Thaksin era indicates the continuities and distinctiveness compared with previous era. Thaksin’s landslide victory in 2001 election allowed him to form a one-party government. Thaksin’s economic policy, Thaksinomics, stressed the expanded role of the state for economic recovery and growth. However, his populist policies brought him conflict with commercial banks over expansion of credits and financial policies. Moreover, Thaksin made inner economic group, which composed of his close friends, and then TRT controlled policy-making process especially in economic affairs. Macroeconomic institutions seemed stable on the surface; however, they revealed vulnerability as Thaksin’s closest inner economic team exerted strong influence on them. Finally, Thaksin was ousted by military coup in 2006 for rampant corruption. The findings of this thesis on the changes of the relationship between the state and capital are as follows. First, political turmoil has increased as a result of broaden participation of capitalist. Such tendency decreased the importance of the existing patron-client relationship. Second, increasing politicians with business background led political system without ideology by making economic policy issues conducive to specific interest groups matter. Under such a party system, distributional coalitions based on organizational power lobby and thus get favorable conditions for rent-seeking were form coalition government in order to get cabinet posts. Third, politicians’ intervention in economic institutions undermined the disciplines curving politicians’ rent-seeking behavior. Forth, specific business groups relating to the state development projects has emerged as new economic actors while commercial banks declined. Lastly, the state leadership was an important factor for economic development and maintaining embedded autonomy. Capitalists have penetrated and captured the politics, which led political instability. The findings of this thesis suggest that economic and political development is closely related and emphasize the importance of democracy.