취소소송에 있어서의 원고적격에 관한 연구

Abstract

우리나라 행정소송법은 소송의 유형으로 항고소송, 당사자소송, 민중소송 및 기관소송을 정하고 있는데, 전자인 항고소송과 당사자소송은 주관적 권리·이익의 보호를 목적으로 하는 주관소송이고, 후자인 민중소송과 기관소송은 개인의 권리구제보다는 행정작용의 적법성 확보를 목적으로 하는 객관소송에 해당한다. 본고는 위와 같은 소송제도 중 항고소송, 그 중에서도 가장 대표적인 소송유형이면서 실제로 행정소송 사건 중 다수를 차지하는 취소소송에 관한 것으로, 어떠한 자격을 갖추어야 소의 제기할 수 있는지, 즉 취소소송의 원고적격에 관하여 검토하려는 것이다.

우리나라 행정소송법은 ‘법률상 이익’이 있으면 취소소송을 제기할 수 있도록 원고적격을 규정하고 있다. 이에 따라 그 처분 등의 직접 상대방은 그 처분 등에 대해 직접 이해관계를 가진 자이기 때문에 항상 원고적격을 가지게 되고, 그 처분 등의 상대방이 아닌 제3자도 ‘법률상 이익’을 가지기만 하면 그 처분 등에 대한 취소소송을 제기할 수 있다. 따라서 원고적격의 논의는, 처분 등의 직접 상대방이 아닌 제3자 중 어느 범위에까지 그 처분 등을 다툴 수 있는 소송법적 자격을 부여할 것인가로 귀결되게 된다.

취소소송의 원고적격은 민사소송의 소의 이익 내지 원고적격에서 출발했지만, 그 취소의 대상이 공공적 성격을 가지고 사회적으로 광범한 영향력을 가지는 행정청의 행정행위라는 측면에서 달리 취급될 수밖에 없다. 특히 취소판결이 확정되면, 민사판결에서 인정되는 기속력 및 기판력 이외에 형성력이 인정되므로 국민의 권익구제만을 강조하여 원고적격을 과도하고 넓게 인정할 경우 법적 안정성이 손상될 우려가 있는 것이다. 다른 한편으로는 행정행위가 위법함에도 불구하고 위와 같은 법적 안정성을 이유로 그 효력이 유지되도록 방치하는 것은 법치주의를 초석으로 하는 행정법적 측면에서는 쉽게 용납되어서는 안 된다. 더불어 그 위법한 행정행위가 구체적인 사건에서 특정 국민에게 손해를 발생시키고 있는 상황이라면 더욱 신중해야 할 것이다. 이는 재판청구권의 법적 위상에 비추어 보면 더욱 그러하다. 즉 시민운동 또는 권리의식의 신장 등으로 인하여 법치주의가 확립됨에 따라 과거 소위 권력관계로만 인정되던 국가 행정과 국민간의 관계는 사인에게도 권리가 인정되는 법률관계로 변경되었고, 이에 따라 국민의 권리가 국가 행정에 의해 침해되는 경우, 또는 위법한 행정행위로 인하여 국민에게 불이익이 발생되는 경우 국민의 권리 내지 이익이 보장되도록 하는 제도가 헌법 제27조 재판청구권이고, 행정 분야에서는 행정소송법인 것이다. 따라서 국민의 재판청구권은 국민에게 권리구제를 청구할 수 있는 기회를 제공한다는 의미에만 그치는 것이 아니라, 국민이 국가의 주권자로 등장하게 된 것과 더불어 발전된, 제도적 위상이 있는 기본권인 것이다. 민주주의가 보편적인 가치로 받아들여짐에 따라 국민의 재판청구권은 보다 더 신장되는 방향으로 나아가고 있다.

따라서 소를 제기할 수 있는 자격 자체를 인정하지 않는 것은, 개인의 기본권을 제한하는 일일 뿐만 아니라 더 나아가 국가제도의 기본적 구성 원리로 자리 잡은 법치주의· 민주주의에도 저해되는 일이다. 과거 소위 권력관계라는 이유로 국민의 권리를 지나치게 제한하고 국가의 행정적 효율성에만 중점을 두던 시대로 역행할 수 있는 빌미를 제공할 수도 있다는 점을 간과할 수 없을 것이다.

국민에 의한 제소가능성의 확대에 관하여는 남소를 우려하기도 한다. 남소는 소송상의 권리남용으로, 그 우려는 권리가 없음에도 무분별하게 소송을 제기하여 사법 인력을 낭비시키고, 보다 중요한 일에 업무를 집중할 수 없게 하는 비효율성에 대한 문제의식인데, 행정행위가 위법하여 취소되어야 하는 경우까지 사법인력이 무용하게 낭비되고 있다고 평가할 수는 없을 것이다. 원고적격 확대로 인한 업무량의 증가라는 부작용은 법관의 수를 늘리는 방법으로 그 대책을 마련할 수 있고 이것은 사실상 불가능한 방안이 아니기에 그러한 현실적인 곤란함이 국민의 재판청구권 보장보다 우위에 있다고는 할 수 없을 것이다.

그렇다면 소 제기 자격 자체를 박탈하여 행정행위의 적부를 심리하는 것조차 거부하겠다는 것은 신중을 기해야 하는 일이고, 가능한 범위에서 최대한 국민에 의한 제소가능성을 확대하여 위법한 행정행위가 취소될 수 있도록 하는 것이 오늘날 행정소송제도의 존재의의가 될 것이다. 재판청구권은 국민이 처한 억울함 호소할 수 있는 제도권 내에서 인정되는 최후의 절차이기에, 그 기회를 가능한 한 확대하는 것은 광범위한 영향력을 가지는 행정행위가 보다 공감대를 가지고 실행될 수 있는 기회를 보장해서 사회질서가 보다 민주적으로 유지되는데 기여할 것이고, 이는 다른 한편으로는 단순히 제소가능성을 제한하여 법적 안정성을 추구하려는 태도보다는 더 발전적인 측면도 있기에, 원고적격의 제한사유로서의 법적 안정성은 극복되어야 하는 것이 아닌가 한다.

따라서 위법한 행정행위를 다툴 수 있는 자격을 부여하는 일은 가능한 한 확대되어야 할 것이라는 논지에서, 본고는 원고적격론의 출발점이라고 할 수 있는 민사소송을 중심으로 한 소의 이익 개념을 먼저 살펴서 그 제도를 통해 구현하려는 이익이 무엇인지를 검토하여 보고, 다음으로 행정소송법상 원고적격에 관한 규정의 해석론을 검토하여 해석론으로 원고적격의 범위를 적정하게 확보할 수 있는지를 검토하며, 다음으로는 다른 나라에서의 행정소송 원고적격론을 살펴서 취소소송의 원고적격론에 관한 국제적인 흐름을 우리나라 원고적격론 발전의 지표로 삼을 수 있을 것인지를 검토하고, 마지막으로는 우리나라의 운용실태를 파악하여 현행 행정소송법상 원고적격의 문제점 및 개선방안을 제시해보고자 한다.