88서울올림픽 이후 각 정부의 체육정책과 예산운영에 관한 연구

Abstract

본 연구는 1988년 제24회 서울올림픽경기대회가 끝나고 20년 동안 그 성격이 매우 다르면서도 민주적으로 네 번의 정부가 바뀌었는데, 각 정권들이 펼친 정책 중에서 국민의 건강증진과 건전한 여가생활, 엘리트체육의 진흥, 체육과 국민사회복지 등에 필요한 체육정책의 기조와 목표는 무엇이었으며, 그 목표는 어느 정도 성취되었는가? 또한 그것은 국민들에게 어떠한 영향을 주었는가? 등에 관한 연구가 부족한 실정이다. 따라서 4 개의 정부의 정책기조 및 목표에 따라 체육정책은 어떤 내용들이 입안되었으며 그것을 실현하기 위한 방법으로 어떤 추진전략들이 진행되었는가? 그 정책추진을 뒷받침해 줄 법적·제도적 기반형성은 어떻게 진행되었는가? 그리고 정책실행에 가장 큰 영향을 미치는 예산운영의 실태에 대해 분석하고, 이를 통해 이들 정권들의 체육정책의 특징과 문제점 등을 심층적으로 비교하는데 연구의 목적을 두었으며, 이러한 연구결과는 이후의 체육정책 수립과 예산운영에 기여할 수 있음을 고려할 때 학문적 의의가 있으리라 사료된다. 연구자는 연구목적을 달성하기 위하여 각 장마다 첫째, 각 정부의 정책기조를 살펴보고 둘째, 이 정책기조에 따른 체육정책의 주요 사안들을 분석하고 셋째, 체육정책을 실행해 가는 집행기구에 대한 분석과 넷째, 정책의 실행에 있어서 법적 뒷받침을 분석하여 다섯째, 체육정책에 필요한 예산운영의 실태를 비교, 분석하였으며, 연구목적을 달성하기 위한 연구방법으로 문헌연구를 사용하였다. 결론으로는 첫째, 근본적으로 제5공화국이라는 군부 세력에 뿌리를 둔 제6공화국은 민주화·자율화·개방화를 국정지표로 설정하고 "민족자존, 민주화합, 균형발전, 통일번영"이라는 4대 국정운영 방침을 내세웠다. 문민정부는 군사정권에서 벗어나 탄생한 첫 정부로 “신한국창조”라는 국정 지표를 세우고 스스로 작은 정부의 구현을 지향하였고, 그 과정에서 체육은 이전에 군사정권의 정통성 확보를 위한 도구로 이용되었다는 점 때문에 정책적으로 개혁의 대상이 되었다. 국민의 정부는 민주적 정권교체와 함께 IMF 위기극복이라는 경제 과제를 안고 출범하였기 때문에 "민주주의와 시장경제의 병행 발전"을 국정기조로 삼았다. 참여정부는 국민들의 정치적 관심에 의해 탄생한 진보주의적 정권으로, 강자보다는 약자를 우선적으로 생각하는 정책을 추진하려 노력하였는데, 정치개혁의 기본방향을 국민의 직접적인 참여정치의 실현에 두고 이를 위해 자율, 참여, 분권을 강조하는 정책기조를 내세웠다. 따라서 각 정부의 체육정책에 영향을 주는 배경요소인 정책기조는 각 정부가 처해 있었던 정치사회적 환경과 제반 여건, 통치자의 사상 등에 따라 다르게 나타났다. 둘째, 제5공화국과의 차별성을 강조할 필요가 있던 제6공화국은 88서울올림픽경기대회가 끝나고 소득수준의 향상으로 국민들의 건강증진에 대한 관심이 높아지고 그 대안으로 체육활동이 주목받던 사회적 분위기와 맞물려 국민이 직접 참여하는 생활체육진흥에 강한 정책적 의지를 보였다. 문민정부는 지금까지의 체육이 국가적 경쟁과 국위선양을 위한 엘리트체육 육성에 편중되어 왔다고 판단하고 국민 모두가 참여할 수 있는 생활체육활동으로의 전환을 주된 체육정책으로 내세웠다. 국민의 정부는 체육정책을 국가주도 정책에서 수요자 중심의 민간주도형으로 바꾸었다는 점에서 크나큰 차이를 보인다. 참여정부는 자율, 참여, 분권이라는 정책기조에 맞추어 민간과 체육단체에게는 자율과 책임, 지방자치단체에게는 권한과 책임, 중앙정부에는 지원과 평가, 환류기능을 확대, 구축하는 정책을 채택한 것과 같이 각 정부가 체육정책으로 수립한 목표 및 추진전략 등은 각 정부의 정책기조에 따라 차이를 보이고 있다. 셋째, 제6공화국은 88서울올림픽조직위원회의 직원들을 포함한 정책기구의 개편에 착수하고, 체육정책을 이끌어갈 산하조직을 재구성하여 지금의 체육정책의 기본적 틀을 마련하였다. 문민정부는 작고 강한 정부라는 행정쇄신에 따른 개혁 작업으로 체육청소년부를 문화체육부로 축소하여 출범시키면서 체육에 대한 정책적 배려가 줄어드는 현상을 초래하였다. 국민의 정부는 1998년 2월에 그 동안의 수직적 정책 일변도라는 구태를 벗고 민간단체에 보다 많은 자율적 체육활동을 보장한다는 취지에서 정부조직법을 개정하면서 문화체육부를 문화관광부로 바꾸었다. 참여정부는 국민의 정부 행정체제를 이어 받아 문화관광부 내의 1국 4과로 출발하였지만, 사회적으로 스포츠와 여가산업에 대한 수요와 관심이 증가하면서 스포츠여가산업과를 신설하였고, 보건복지부로부터 장애인체육을 인계받아 장애인체육과를 신설하여 정책을 추진하였다. 따라서 각 정부의 체육정책을 담당한 조직은 제6공화국을 최고점으로 계속 축소되는 경향을 보이다가 결국에는 명칭 자체에서 체육이라는 단어가 삭제되는 처지에 놓여 체육이 국가정책의 변방으로 밀려나는 현상이 초래되었다. 넷째, 제6공화국은 국민체육진흥법을 4번 개정하였는데, 체육정책의 목표를 엘리트체육에서 생활체육으로 바꾸고 그 계획의 원활한 시행을 위해 개정하였다. 그리고 여러 부서로 나뉘어 있던 체육시설에 관한 “체육시설의설치·이용에관한법률”을 제정, 시행하는 성과를 보였다. 문민정부에서도 국민체육진흥법을 4번 개정하였는데, 생활체육의 활성화 방안과 국민체육진흥기금의 운용 및 관리 등에 관한 사항을 보완하기 위한 조치였으나, 국민체육진흥기금을 다른 부문에 투자하는 등, 오히려 체육계 전반에 부정적인 결과를 초래하였다. 국민의 정부에서는 국민체육진흥기금 및 사회공익기금 등의 재원확보 차원에서 체육진흥투표권 발행 사업을 도입하기 위한 개정이 이루어졌다. 참여정부도 5번 개정하였는데, 전반적으로 국민체육진흥기금과 체육투표 발행 등의 재정에 관한 개선 및 보완, 정부조직의 지방자치단체로의 이전에 따른 체육행정 업무의 위임 및 이양에 관련된 법 개정을 실시하였다. 따라서 각 정부는 자신들의 체육에 관한 정책적 추진을 뒷받침하고, 이들 사항의 원활한 시행을 위해 국민체육진흥법을 여러 번 개정하는 모습을 보였다. 이는 사회의 다양화 현상에 따른 국민의 요구를 제도적으로 확고히 확립한 후에 정책을 추진해야 하는 현대적 현상의 결과라 할 수 있을 것이다. 다섯째, 제6공화국의 전체 국고예산은 4년 동안 감소세를 나타내고 있지만, 마지막 연도에는 증가하는 현상을 보이는데, 이것은 1992년 제25회 바르셀로나올림픽경기대회를 대비한 대표선수들의 훈련 등의 비용이 늘어났기 때문이다. 그러나 전체 평균은 제5공화국에 훨씬 못 미치는 0.19%로 나타났지만, 국민체육진흥기금의 지원 비율이 조금씩 많아지고 있는 특징을 보인다. 문민정부에서는 5년간 평균 체육예산이 0.10%를 벗어나지 못했으며, 예산규모도 점점 줄어들어 체육에 대한 정책적 의지가 매우 약했던 정부로 이해할 수 있다. 한편 국민체육진흥기금의 의존도는 점점 높아지고 있다. 국민의 정부도 이전 정부가 책정한 1998년도 예산이 임기 5년 중에서도 가장 높은 비중을 차지할 정도로 집권 후 매년 예산의 점유율이 떨어졌고, 전체 평균은 0.18%로 나타났다. 특히, 2002년 한·일 월드컵축구대회와 2002년 부산아시아경기대회 등의 유치에 의해 많은 지원이 필요함에도 불구하고 감소세를 보이는 것은 정부의 체육정책에 대한 인식이 매우 낮았다고 볼 수 있으며, 전체 체육예산의 배분은 문민정부와 같이 국고에 비해 국민체육진흥기금의 지원 비중이 점점 늘어나고 있다. 참여정부 5년간의 체육예산 평균 비율은 겨우 0.10%로 문민정부와 비슷하게 적은 점유율을 보였고, 국민체육진흥기금의 지원 비율이 높았다. 따라서 영국과 일본, 노르웨이, 독일 등의 체육예산 비중(0.2～1.6%)과 비교해 보아도 우리나라의 체육예산 지원은 매우 열악한 실정이다(박영옥, 2003). 88서울올림픽경기대회의 잉여금으로 출발하여 꾸준한 국민체육진흥기금 사업으로 나름대로 체육재정 확보에 기여해 온 체육진흥공단의 업적에 따라 각 정부마다 국고예산보다 국민체육진흥기금에서 지원하는 비율이 점점 높아지는 현상을 보이고 있다. 특히 국고예산의 지원은 전문체육 위주로, 국민체육진흥기금은 생활체육 위주로 지원하는 현상이 나타나기 시작하고 있다. 여섯째, 제6공화국의 체육정책 중에 대한체육회 지원금이 가장 많은 예산을 차지하고 있었다. 이는 제5공화국과 거의 차이가 없으며 생활체육의 조성이라는 체육정책의 기조와는 전혀 다른 형태를 보여준다. 문민정부에서는 국제경기 및 국제체육교류 항목에서 생활체육 육성보다 2배 이상의 지원 현상을 보이는데, 체육정책의 기조로 채택했던 생활체육의 진흥이라는 구호는 허울 좋은 계획으로만 머무는 결과를 가져왔다. 국민의 정부에서도 국제경기 및 국제체육교류에 예산의 90% 이상을 투자하고 있으며, 참여정부에서도 국제경기와 전문체육에 대한 지원 비율이 5년 동안 평균 63.5%를 보였지만, 생활체육에 대한 지원율은 17.9%에 지나지 않았다. 따라서 각 정부마다 출범 당시에는 일반 국민들의 생활체육 육성에 더욱 심혈을 기울여 지원할 것이라는 계획을 세웠지만, 모든 정부가 처음 계획과는 다르게 엘리트체육, 또는 전문체육 육성에 더욱 많은 지원을 하였다는 것을 이해할 수 있다. 전체적으로 군사정권에 뿌리를 둔 제6공화국이나 일반 국민들의 지지를 얻어 세워진 민주정권이나 체육에 대한 정책의 추진 형태는 단기간의 지원에 의한 최대 결과의 창출을 노렸다는 점에서 공통적인 현상을 보여주지만, 88서울올림픽경기대회가 끝나고부터 국민들의 민주화를 지향해 나가는 현실적 정치구조, 사회인식의 변화를 반영하듯 체육정책도 점차 일반 국민들을 위한 생활화라는 수요자 중심으로 전환하여 추진하려는 계획을 세웠다. 체육행정가들도 이러한 사회적 요구를 수용하여 계획과 추진전략으로 생활체육진흥과 관련된 정책적 실천방안을 수립하였지만, 실제 예산의 운용과 지원이라는 측면에서 보면, 국민들의 생활체육에 대한 지원보다는 자신들의 통치 기간 내에 가시적인 성과를 낼 수 있는 엘리트체육, 또는 국제경기, 여기에 필요한 시설 등에 많은 예산을 투자하는 정책추진 결과를 보이고 있다. 따라서 제6공화국을 비롯한 4개 정부의 체육정책은 국민 다수의 행복한 삶의 실현이나 복지의 증진에 우선적 가치를 설정하였다고 하기는 매우 어려운 것이 사실이다.|20 years passed away after 1988 Seoul Olympic Games; and the government has been changed 4 times from the Sixth Republic to the Participatory Government. But, it’s insufficient of study on followings: What are the basics and goals of the athletic policies in each governments’ policy that are needed for the health promotion and healthy leisure of nation, the promotion of elite athletic, and the physical training and the national welfare And how much is the goal accomplished? And what influences did they give to the nations? Thus, the purpose of this study is clarifying of following details: What are drafted as the athletic policies according to the 4 governments’ basics and goals of the policy? And what propulsive strategies were progressed as the method for their realization? How has been proceeded the legal and the institutional foundation information supporting to those policy propulsion? How can we analyze the actual condition of budget operation that influenced policy execution most? And how can we have drawing in-depth comparison of characteristics and problems in the athletic policies among the governments through this analyzing? Such findings will be contributed to the establishing the athletic policies and budget operations, it will be considered as good academic achievement. For attaining such research purpose, each chapters include following contents: (1)inspecting the basic political conditions of each governments, (2)analyzing the major opinion of the athletic policies by these basic political conditions, (3)analyzing the athletic policies enforcement agencies, (4)analyzing legal support to the athletic policies enforcement, (5)comparing and analyzing the budget operation needed to the athletic policies. For achieving the research purpose, it used the documentary research; and coming results are gained. First, rooted in military power as Fifth Republic, the Sixth Republic established democratization, liberalization, and open-door policy to its national administration guide; and it insisted national self-respect, democratic concord, balanced development, and unification prosperity as the four policies steering the country’s affairs. As the first government came into being out of the military government, the Civilian Government established national administration guide as creating “New-Korea” and intended embodiment small government. An the athletic has become a target of political reform in the process. Because it was used as a tool for security of military governmental legitimacy and it organized with democratic regime change and economic agenda as IMF conquest crisis, the Nationalist Government made ‘parallel development of democracy and market economy’ their national administration’s basis. The Participatory Government is the progressive political power which came into being by political interest. It tried to promote the policy thinking the weak first better than the strong. They put the basic policy of political innovation on realization of Participatory Government, and to achieve this, they insisted the policy basis emphasizing the self-regulation, participation, and decentralization of power. As mentioned above, the basic policies affecting background element government’s athletic policies are clarified very different according to the political and social backgrounds that each governments was placed, various matters, and ruler’s ideologies. Second, necessary to emphasize differences with the Fifth Republic, the Sixth Republic was firm of purpose on sports with taking the nation’s direct part. It gear with social atmosphere that improved concern of health promotion by improvement of income level after ’1988 Seoul Olympics, and occupied the attention of sports activities for its alternative. The Civilian Government judged that the athletic is shone very firmly on the elite athletic for national competition and national prestige enhancement so far. That’s why they can insist turnover to sports activities the whole nation can participate to main athletic policy. The Nationalist Government shows differences in changing athletic policy from country-leading policy to citizen-leading and user-centered policy. The Participatory Government adopts the policies that expand and build self-regulation and responsibility to the athletic organization, authority and responsibility to the local government, and support, evaluation, and reflux functions to the central government, as setting on the basic policies such as self-regulation, participation, and decentralization of authority. These kinds of facts show quite big differences among goals and propulsive strategies by the government’s basic policies. Third, the Sixth Republic embarked on reorganization of government setups including the staff of ’88 Seoul Olympic Organizing Committee, and they prepared the base of the present athletic policies through the reconstruction of the affiliated organization which will lead the athletic policy. The Civilian Government caused the phenomenon of decrease of political consideration for the athletic with reduced establishment of Ministry of Sports and Teens to Ministry of Culture and Sports by reformation work according to the administration renovation as small and strong government. Feb, 1998, as revision of the National Government Organization Act, the Nationalist Government changes the Ministry of Culture and Sports to the Ministry of Culture and Tourism for purpose of guarantee much more open athletic activities to private organization breaking from the convention as vertical lean-to-one-side policy so far. Acceding to the Nationalist Government’s administration system, the Participatory Government start with 1 bureau and 4 sections in the Ministry of Culture and Tourism; but as increasing demand and interest of sports and leisure socially, they created department of sport and leisure industry and department of disable sport by hand over from the Ministry of Health and Welfare. And they keep promoting their policies. In short, the organizations in charge of each government’s athletic policies have had a tendency of reduction with the highest point of the Sixth Republic; and after all, it is faced on crossing the word ‘athletic’out in the title, and it is incurred that the athletic goes to the wall of national policies. Forth, the Sixth Republic revised national sports promotion act 4 times. It’s for smooth operation of the project after changing aim of athletic policies from elite athletic to sports for all. And they got result as enactment and operation of ‘law on installation and utilization of sports facilities’which is related with the sports facilities in various departments. The Civilian Government also revises its national sports promotion act 4 times. It’s management in making up for activation of sports for all, and application and control of national sports’ promotion fund. But it caused the negative consequences the whole sporting world like investing to the other fields of sports fund. It was accomplished in Nationalist Government, the amendment for introducing of Sportstoto of funds guarantee level such as sports fund and public beneficial fund. The Participatory Government revises overall, its national sports promotion act 5 times. It was reform act about following details; improvement and complement of national sports promotion foundation and fund of Sportstoto issue, commission and hand over of sports administration work from central government to local government. As stated above, each government show revising the national sports promotion acts in several times for supporting political promotions on their sports and their smooth operations. It’s result of the present situation that they had to promote the policies after establishing the nation’s demand institutionally according to the diversified situation of community. Fifth, the national treasury budget of the sixth Republic had been decreased during 4 years, but it was increased last 1 year. It’s because of cost expanding on training of national athlete for ’92 Barcelona Games. It had grown the national sports promotion foundation, although its national average was 0.19% of the whole national treasury budget which was not even close to the Fifth Republic. In the Civilian Government, the average of athletic budget couldn’t escape 0.10% of the whole national treasury budget in 5 years. Moreover, the amount of athletic budget was decreasing; it can understand that the Civilian Governments was the weak-will-government on athletics. Mean while, the dependence on fund were increasing. In the Nationalist Government, the budget share was decreasing in every year after seizure of political power; the total average was 0.18%. Especially, it was lack of awareness of government’s athletic policies though there were needed much more supporting by holding of ’02 World Cup and ‘02 Busan Asian game. And the total athletic budget distribution was increasing comparing with the national treasury same as the Civilian Government. The Participatory Government’s average athletic budget was just 0.10% similar to the Civilian Governments; it was small amount of share, and rate of fund supporting was high. It’s inferior comparing to the athletic budget of England, Japan, Norway, and German. Steady fund business from the surplus fund of ’88 Seoul Olympic, the rate from the foundation has been increasing better than from the national treasury budget by the achievement of National Sports Promotion Corporation which contributed to guarantee of athletic budget. Particularly, it’s appears that the national treasury budget tend to support to special sports, foundation tend to support to sport for all. Sixth, it was the most budget, aid of the Korea Amateur Athletic Association in the athletic policies of the Sixth Republic. It’s wasn’t nearly different with the Fifth Republic, it’s totally different with the basic policies as promoting of sports for all. The Civilian Government support more international game and international sports exchange two times better than sports for all. After all, their basic policy, promotion of sports for all only had a good-looking appearance. The Nationalist Government invested more than 90% of budget on international matches and international sports exchanges. The Participatory Government supported to international matches and international sports exchanges around 63.5% as average in 5 years, but they support only 17.9% to the sports for all. When each government set their plan, they decided to concentrate more to the nation’s sports for all, but they much more support to elite athletic or raising special athletics. To sum up: the Sixth Republic which originated in military government and the democratic government which was established by the nation are same on aiming the most output by short-term supporting of athletic policy promoting; but after ’88 Seoul Olympic game, same as real political structure, and change of social cognition, they set the plan of changing their athletic policies to demand-centered as becoming of the nation’s life. Athletic administrator accepted these social demand and established political program, but in the real budget promotion and supporting level, they have promoted better to the elite athletic and international matches and international sports exchanges which can make more visible results than sports for all during their rule. Therefore it is too hard to say that the policies of the 4 governments besides the Sixth Republic, is set their prior values on actualizing of the nation’s good life and promoting their welfare.