持續可能한 土地開發과 그 利用規制에 관한 硏究

Abstract

환경문제는 기본적으로 인구의 증가와 산업의 발전에 그 원인이 있다. 산업화ㆍ도시화로 인한 오염물질의 발생이 늘어나고 자연의 자정능력이 초과되면서 환경문제는 날로 심각해지고 있다. 인간의 모든 활동은 토지와 관련이 있기 때문에 토지이용행위를 어떻게 조정하느냐는 환경문제의 해결에 적합한 수단이 될 수 있다. 토지는 공급의 한정성 때문에 다른 어떤 자원에 대해서보다도 토지에 대하여는 정부가 직접ㆍ간접적으로 폭넓게 그리고 깊숙이 개입하는 것이 세계 여러 나라의 실정이다. 좁은 국토와 많은 인구에 자원이 부족한 우리가 삶의 질을 꾸준히 높여 갈 수 있는 길은 지속가능한 개발뿐이다. 따라서 본 논문에서는 지속가능한 토지이용규제가 반드시 필요하다는 전제하에서 우선 지속가능한 토지개발의 개념을 “자연과 인간의 조화되는 쾌적한 국토환경조성을 위한 토지개발”로 정의하겠다. 토지이용규제는 헌법 제23조 제2항에 재산권행사의 공공복리 적합성의무와 헌법 제35조의 규정에 의한 국민의 환경권과 국가의 환경보호의무에 그 근거를 두고 있다. 환경은 일단 한번 파괴되면 회복이 어렵거나 아예 복구 불가능한 경우가 있고, 피해의 영역도 지역적으로나 시간적으로 매우 광범위하므로, 사전에 미리 예방하는 것이 가장 경제적이고 효과적인 방법이다. 지속가능한 토지개발을 구현하기 위하여 우선 토지의 공개념 확립이 필요하다. 토지 공개념의 바탕위에서 국토전체에 대한 용도지역을 세부적으로 정하고 개발시에는 “선계획-후개발”의 원칙이 확고하게 지켜져야 한다. 오늘날 국가의 환경정책수단의 중심은 종래의 명령적ㆍ통제적 규제의 영역에서 사전예방적 영역으로 이동하고 있다. 이러한 사전예방적 정책수단의 대표적인 예로는 사전환경성검토제도, 환경영향평가제도 등이 있다. 이 중 사전환경성검토제도는 행정계획 또는 소규모 개발사업을 대상으로 하고, 환경영향평가제도는 주로 사업단계에 있는 대규모 개발사업을 대상으로 이루어지고 있다. 양 제도는 현재 별개의 법에 근거하여 시행되고 있으나 그 운영함에 있어 연계성이 소홀히 다루어지고 있다는 점에서 상호보완 및 연계성을 제고시키는 노력이 필요하다. 양 제도간의 연계성을 제고하기 위해서는 현행 환경정책기본법에 규정되어 있는 사전협의 관련규정을 환경ㆍ교통 재해등에관한영향평가법에 이관하고 보충하여 정비할 필요성이 있다. 구체적으로는 양 제도의 목적 및 취지를 살려 사전협의의 대상 중 행정계획에 대하여는 대안검토, 입지타당성 등에 중점을 두는 전략환경평가로서의 역할을 할 수 있도록 하고, 개발사업에 대하여는 환경영향평가를 실시하는 것이다. 다만 개발사업 중 환경에 예민한 소규모 개발사업에 대하여는 입지타당성 등에 중점을 둔 간이(약식)환경영향평가를 실시하고, 대규모 개발사업에 대하여는 현행과 같은 환경영향평가를 실시하는 것을 검토할 필요가 있다. 다음으로 본 논문에서는 영국, 미국, 독일, 일본의 선진국들의 지속가능한 토지이용규제에 관한 법체계의 현황을 파악하였다. 그리고 이와 관련하여 우리나라의 지속가능한 토지이용규제의 문제점을 알아보고, 이의 개선방향을 검토해보았다. 그 결과 산만한 법에 근거하여 이루어지는 토지이용규제, 그리고 용도지역을 지정하고 당해 지역에서의 행위제한, 금지를 요구하는 규제일변도의 국토관리방식으로는 지속가능한 개발을 구현하는데 한계가 있으므로 그 기본틀을 바꿀 필요가 있음을 제시한다. 이를 위해서는 여러 부서에 분산되어 복잡하게 시행되고 있는 토지이용규제의 통합, 정비, 법령에 의한 행위 제한 및 주민의견수렴절차의 구비, 규제일변도 중심의 관리방법의 극복, 주민지원절차의 마련 등이 고려되어야 한다. 또한 본 논문에서는 토지이용규제권한과 관련하여서 미국의 개발권선매제도와 개발권양도제도의 도입을 고려하였다. 원칙적으로 국가가 환경보전을 위한 토지이용규제로 인하여 재산상 손실을 입은 당사자의 토지를 매입하는 것이 가장 합리적일 것이라고 생각되었다. 그러나, 국가에게 그만한 재원이 없다는 점을 감안하여 개발권만을 국가가 매입하는 개발권선매제도도 검토해 보았으나 개발권선매제도도 역시 국가에게 과도한 재정적 부담을 지우는 것으로 그 도입을 위해서는 재원마련을 위한 조치가 따라야 한다. 따라서 개발권양도제도를 국가의 재정적 부담을 덜면서 환경보전을 효과적으로 수행할 수 있는 토지이용규제제도의 하나로 제안하고자 한다. 개발권양도제도의 도입 방법으로는 환경보호지구내의 토지소유자의 동결된 개발잠재력을 화폐로 환산하여 계획위원회가 타지역의 개발업자에게 매각한 대금을 재원으로 보상비를 지급해 주는 방식이 가장 적당하다는 결론에 이르게 되었는데 그 성공적인 도입을 위한 조건들로, 첫째, 토지이용규제권한의 광역자치단체로의 이양, 둘째, 토지이용관련법체계의 정비, 셋째, 적절한 수용지역 선정, 넷째, 규제과정과 개발허가과정의 투명화, 다섯째, 송출지역과 수용지역의 토지이용규제 엄격화, 여섯째, 담당관료 및 전문가들의 적극적인 역할, 일곱째, 모든 이해당사자들의 이익 증진, 여덟째, 개발권양도은행의 설립이 필요하다. 이상에서 살펴본 본 연구결과는 보다 합리적이고 체계적인 지속가능한 토지이용규제에 이바지하고자 한다.| The root cause of environment problem comes from increase of population and industrial development. Because of industrialization and urbanization, contamination substance has been increased and nature self-purification capacity is no more effective. Therefore environment issue has been occurred more seriously. Intervention of using Land usage activity could be solution for environment issue, because all human-being activities have connection with land. Because of land supply limitation, government should interfere widely into land problem like other country in direct and indirect way. To overcome small territory, many population and lack of resource, we should continuously develop land to improve quality of our life. So this Thesis was premised on the necessity of land-use restriction and define the concept of continuation-possible land develop as “Land development to make comfortable country environment that nature and human-being can be harmonized”. Land Usage Limitation is based on the constitution §23② “Property rights exercise of public society general weal suitability obligation” and constitution §35 “A people of environment-rights by regulation and the environment protect obligation by country.” Once environment is destroyed, it is very difficult to recover or impossible to restore forever and its damaged area is very wide in regional and time, Prevent in advance is the most effective and economic way. First of all it is necessary to establish land public concept, to realize continuation-possible land develop. In the basis of land public concept, set usage zone more in detail and when developing “First plan - After develop” discipline should be kept firmly. These days the nation focus is moving usual imperative ･ regimentation regulation field to pre-prevention field. Typical example of pre-prevention policy means are Pre-environment reviewal regulation and Environment effect evaluation regulation. Pre-environment reviewal regulation is designated to administration plan or small scale development business and Environment effect evaluation regulation is mainly designated to big scale business which is in business step. Even though both regulations are executed in different law, as for managing its connection is considered carelessly. So it needs effort to reconsider mutual complementary and connection. To reconsider both systems connection, pre-discussion related regulation should be transferred, supplied and maintained to “EnvironmentㆍTraffic Effect evaluation regulation regarding disaster and so on”. In detail, in case of administration plan, make to do strategy environment evaluation that focus on counterproposal review, validation of location and in case of development business, proceed environment effect evaluation by utilizing both system’s purpose and the meaning that is one of the pre-discussion. But when doing small scale development business that is delicate to environment, proceed simple environment effect evaluation. And in case of big scale development business, it is necessary to review proceeding environment effect evaluation that enforced these days. Next, this thesis examined related law system in England, America, Germany and Japan regarding continuation-possible land usage restriction. And in connection with this, this thesis reviewed our country’s problem regarding continuation-possible land usage restriction and its improvement method. There is an restriction to realize continuation-possible development with land usage restriction at the basis of vogue law, action restriction at that place after designate usage zone and country management method that just wanting only restriction. So this thesis represent that its basic concept should be changed. To do this, land usage restriction unity and maintenance that spread to many department and executed complicatedly, action restriction by law and preparation of residents opinion receiving procedure, overcoming of management method that only restriction is required, residents support procedure should be reconsidered. And this thesis considered America’s Development rights first-buy regulation and Adopting development rights cession regulation regarding land-usage restriction authority. In principle bought the land by the nation that cause someone a loss because of land usage regulation to preserve environment, was considered more rational. But because there are not enough source of revenue in nation, buying development rights regulation was considered that buying its development rights. But buying development rights regulation also needed much revenue to maintain it. So to maintain it ,countermeasure should be followed to make revenue. So the conclusion is the Land usage restrict regulation that can reduce nation burden and proceed environment preservation more effectively. As a method of adopting Development rights cession regulation, Convert land owner’s confirmed development potentiality to money in environment protection area, and Plan committee gives compensation money that comes from selling another region’s developer, is considered more rational than any method. And to make success adoption there are several conditions. First, transfer Land usage restriction rights to wide-area self-government party. Second, adjust Land usage related law system. Third, select proper receiving area. Fourth, transparency of restriction procedure and development permission procedure. Fifth, make strict at Land usage restriction in sending area and receiving area. Sixth, government official and professional’s active role, Seventh, effort in increasing related person’s profit. Eighth, necessity of establishing development rights cession bank. With this research result, I hope it can contribute to more rational and more systematic continuation-possible Land usage restriction.