國土計劃法上의 公益과 私益의 調和

Abstract

국토계획법상의 공익과 사익의 조화

토지는 인간생활의 터전으로서 가장 기본적인 물적 기반이며 국가의 영토라는 점에서 볼 때 전 국민의 삶과 활동에 필수불가결한 공통의 자원이다. 그러나 토지는 일반자원과는 달리 사적 재화와 공공재로서의 성격을 동시에 가지고 있다. 따라서 토지가 가지는 공공재로서의 성격으로 인해 국가는 토지가 사적 재화임에도 불구하고 공공성ㆍ사회성에 의거해서 효율적이고 체계적인 토지이용을 목적으로 규제할 수 있다. 이러한 규제로써 국토 및 도시의 계획과 이용과 관련해서 많은 법률이 제정되었다. 그 중에서도 국토의 계획 및 이용에 있어서 기본법이라 할 수 있는 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’(이하 ‘국토계획법’이라 함)에서는 구체적으로 도시기본·관리계획에 관한 사항, 용도지역제의 개편 및 용도지역에 따른 행위제한, 개발행위허가제의 운용에 관한 사항, 토지거래허가제에 관한 사항 등 도시계획의 수립 및 집행과 국토이용관리에 관한 실천적인 사항을 규정하고 있다. 이러한 규정들은 국가가 공익을 위하여 개인의 토지재산권의 행사를 제한하고 있는데, 개인은 토지재산권을 기초로 하여 당해 토지를 자유로이 사용·수익·처분할 권리를 최대한 향유하고자 하기 때문에 국토계획법상 공익과 사익의 충돌이 내재하고 있는 것이다. 또한 공익과 사익을 조정하기 위한 수단으로서 국토계획법에서 규정하고 있는 공청회, 주민의견청취, 이의신청, 매수청구권 등의 규정을 두고 있지만 그 역할을 다하지 못하고 있고, 공익을 위해 규정하고 있는 여러 규정들도 운영상 나타난 문제점들로 인해서도 국토계획법상의 공익과 사익의 충돌부분이 나타나게 되는 것이다. 국토계획법상의 이러한 공익과 사익의 충돌문제를 해결하기 위해서는 공익우선을 전제하고, 공익과 사익의 충돌을 해소하는 것을 목표로 하여야 한다. 양자의 조화는 올바른 토지관에 대하여 공통인식을 확립하고, 비례의 원칙이나 평등의 원칙의 적용을 통해 공익을 위한 규제가 필요하지 않거나 다른 수단을 통해 실현이 가능하다면 그 규제를 폐지하거나 완화하도록 하여야 한다. 또한 공익을 위해 재산권을 제한하더라도 비례의 원칙이 준수될 수 있도록 하여야 하며, 토지이용 또는 계획의 수립과정에 있어서 토지소유자 및 이해관계인이 참여하여 사전적 권리구제가 이루어지도록 하여야 하고, 구체적인 사익의 침해로 용도지역제에서의 행위제한과 개발행위허가제의 기준 등의 투명성을 확보하도록 하고, 사익의 침해가 내재적ㆍ사회적 제약의 수준을 넘을 경우 발생한 손실을 보상하도록 하고, 토지의 공익과 사익의 충돌에 관한 분쟁이 발생할 경우 이를 조정할 수 있는 기관의 설치할 수 있도록 하는 방향으로 법률을 정비해야 한다. 토지에 대한 공익과 사익의 갈등관계를 조정하기 위한 수단으로 규제의 폐지나 완화가 이상적이지만, 토지에 대한 공익을 실현하기 위해 규제는 불가피하고, 경우에 따라서는 보다 엄격한 규제가 요청되기도 한다. 따라서 규제폐지나 완화의 방법은 한계를 지니며, 이를 보완하기 위하여 다양한 조정방법이 강구될 필요가 있다. 이러한 점에서 고려해 볼 때, 공익을 실현하면서 침해되는 사익과의 조정을 도모하는 수단으로는 사전적 권리구제로서 시민참여와 사후적 권리구제로서 보상제도를 보완하는 것이 바람직해 보인다. 시민참여는 이해관계의 사전조정을 통해 토지소유자등에게 실질적인 권리나 법적 지위를 보장함과 동시에 행정결정의 합리성을 보장하고 정책의 실현 가능성을 높이는 데 이바지 한다. 그러나 국토계획법에서는 시민참여에 소극적인 경향을 보이고 있으며, 형식적인 수준에 머물러 있어서 시민참여가 사전적 권리구제나 계획 등의 실현성을 높이기 위한 기능을 발휘하고 있지 못하고 있다. 따라서 시민참여의 확대를 통해 이를 개선시키도록 해야 할 것이다. 국토계획에서의 시민참여 방식이 행정주도형에서 이제 민관협력형 내지 주민자치형으로 전환되어야 하며, 계획수립초기 계획방향설정ㆍ계획집행ㆍ평가단계에서의 시민참여가 적극 모색되어야 한다. 그리고 기존의 시민참여그룹은 이해당사자 혹은 이해집단이 주류를 이루었던 것에서 벗어나, 시민사회의 최고선인 공익성을 추구하는 시민단체가 참여 주도그룹으로 선정될 수 있는 방안을 모색하여야 한다. 또 전자정보시대에 걸맞게 공청회ㆍ공고ㆍ공람과 같은 일방향인 정보소통방식에서 발전하여 정보 네트워크를 활용한 쌍방향의사소통 매체를 적극 활용할 수 있는 새로운 시민참여방식의 도입하도록 하여 시민참여가 실효성 있는 사전적 권리구제수단이 될 수 있도록 한다. 그리고 공익을 위해 재산권의 침해가 있을 때에는 그 침해가 내재적 내지는 사회적 제약에 해당할 때 토지소유자는 이를 수인하여야 한다. 그러나 그 범위를 넘어 특별한 희생이 강요될 때 보상하지 않는다면 이익을 받는 자와 손실을 입은 자는 공평하지 못할 뿐만 아니라 재산권의 본질적 내용을 침해하는 것이 되어 위헌이 된다. 공익을 위해 재산권의 침해가 불가피하다 하더라도 이로 인해 발생한 손실을 보상함으로써 사권과의 조정이 도모될 수 있도록 하여야 할 것이다. 재산권의 제한에 따른 권리구제의 방법은 보상이 전형적인 수단이지만 그 대상과 보상의 정도를 정하기가 어렵고, 정부로서 재원의 확보도 어려워 일반적으로 법제화되지 못하고 있다. 그 대신 보상의 대체적 수단으로서 여러 방법을 강구해 볼 수 있다. 국토계획법에서도 보상의 대체적 수단으로 매수청구권을 규정하고 있으나 국가, 지방자치단체에게 강제되어지는 것이 아니므로 예산확보를 이유로 이를 거부할 수 있어 보상의 수단으로는 실효성을 갖지 못하고 있는 것이 현실이다. 침해된 사익을 구제하기 위해서 매수청구권 뿐 아니라 개발권양도제도, 선매권 등 보상의 대체적 수단을 모색해야 할 것이다. 앞으로 국토계획법은 도시와 비도시를 통합하는 용도지역의 구성, 개발행위의 개념을 바탕으로 하는 개발허가제로의 전환, 행위제한ㆍ기준 등의 명확화, ‘선계획-후개발’이 보장될 수 있도록 계획을 중심으로 하는 국토이용관리로 발전시키고, 미래의 토지이용에 있어서는 환경과 개발의 문제에 있어서도 조화시킬 수 있도록 법률의 체계와 내용을 다듬어 가야할 것이다.| The land is comparatively restricted because it isn't originally produced or substituted contrary to other items. All people use rationally the land which stands on the basis of life. The land can't be treated like other items thus it is imposed a special duty for the public interests. So The land is the right to have the public and the social nature. Land has dual-sides of interest, i.e. individual interests and public interest. These interests are often conflict with each order. Because the land system restricts individual property rights to achieve public interest. On this thesis, I am going to study and examine that the National Territory Planning and Utilization Act against the right of land property among representative laws restricts something against this right and deeply analyze, raise several points that if this realizes a substantial legalism or not, at least present systems, rational and legal directions of improvement. The purpose of the National Territory Planning and Utilization Act is to promote the public welfare and to enhance the quality of living environment through land utilization, development and preservation. Especially, it is to reorganize the previous system and introduce new institutions in the planning and utilization of the national territory in order to prohibit improper development or urban sprawl and construct the environment-friendly system for planning and utilization of the national territory. The National Territory Planning and Utilization Act establishes restrict or free administrative project as an object of the whole country land for use, development and conservation and provide for being permitted restrictedly for regular actions of development or transaction contracts. so the National Territory Planning Act can define a kernel law to restrict competency of use, profit and disposition of the right of land property. There are some ways of mediation of conflicts between the public and private interest in the National Territory Planning Act. First of all, the idea of land must be changed. Even though the relationship between public interest and private interest should be established based on coexistence, it is also necessary to correctly understand the primary character of land as public good taking into account the conflicting relations between public property and private property. The result of a survey renders a support for the priority of public interest over private interest. Secondly, land regulations should be lifted or mitigated. To balance public interest with private interest by the annulment or mitigation of regulations, it is important to judge if the principle of proportion was violated. Principally, the main point should be if regulations in question were inevitable for the sake of public interest and/or public welfare and if they could be replaced by other alternative measures. Furthermore, the principle of proportion should apply in balancing the public interest occurring from the imposition of regulation with the private interest infringed by such a public interest. The third is that public participation as a typical means of a prior right relief should be encouraged. This is because various interests of stakeholders can be mediated through the public participation. This process may contribute to the enhancement of both transparency of public administration and procedural rationality. Fourthly, there will need to be expanded compensation for right relief in case of the infringement on land property rights by the embodiment of public interest. Compensation is generally formed as money. But the request right to purchase the land for place of money is being widely used. Finally, the committee on the mediation of land conflicts need to be established. The committee consists of various stakeholders including land expert, public officers, developer and representatives of civil associations. In order to treating the conflictual issues in land both fairly and quickly, the committee should be a semi-judicial institution.