교육자치·일반자치 연계시스템 구축을 통한 교육자치 발전방안

Abstract

영문초록: p. 228-232|본 연구는 현재 논의되고 있는 교육자치와 일반자치의 정체성 및 관계 정립에 관한 다양한 현안 문제를 포함하여 지방교육자치의 발전적 방안을 모색하기 위하여 수행되었다. 지방교육자치에 관한 최근의 논의는 크게 두 가지로 구분되는데 첫째는 지방교육자치 그 자체의 효과적인 운영을 위한 것이며 둘째는 일반자치와의 관계에 관한 것이다. 지방교육자치 자체에 관한 논의는 본격적인 지방교육자치 실시 후 13년이 경과된 시점에서 그 효과성에 대한 점검의 의미를 가지고 있으며, 일반자치와의 관계에 관한 논의는 자주 지적되는 행정의 비효율성에 관한 점검이라는 의미를 가지고 있다. 그러나 이 두 가지 논제는 교육자치가 가지고 있는 문제점을 일반자치와의 관계를 수정함으로써 개선할 수 있다는 입장이 설득력 있게 대두되고 있는 현실을 고려해 볼 때 별도의 문제로 다루어서는 안 된다고 볼 수 있다. 따라서 본 연구는 문헌연구를 통하여 연계 시스템 구축방안을 제시하고 이에 대한 조사연구를 병행하여 지방교육자치제도의 바람직한 발전 방안을 제시하고 있다. 1. 현행 지방교육자치제와 일반자치제와의 연계 시급 현행 지방교육자치제도의 문제점으로서는 이중심의·의결 및 중복감사 등 의사결정의 비효율성, 교육자치단체와 지방자치단체간의 연계부족으로 지방자치단체의 지원 미흡과 지방자치단체의 재정자립도가 평균 18%에 불과하는 등 지방교육재정의 영세성, 학교운영위원회 위원만으로 구성된 교육위원 및 교육감 선출방법의 부적합성, 기초단위에서의 교육자치 미실시 등이 지적되고 있다. 이와 같은 지방교육자치제도의 문제를 해결하기 위해서 최근에 기구통합론, 재정통합론 등이 제기되고 있다. 이러한 논의는 교육의 자주성과 전문성, 정치적 중립성을 침해하게 되어 헌법적 정신에 위배되며, 오히려 교육투자를 위험한 상태로 몰고 갈 수 있는 또 다른 문제의 가능성을 안고 있다고 볼 수 있다. 현행 제도에 있어 교육위원회와 시·도의회간의 이중심의·의결 및 중복감사로 인한 행·재정적 낭비요소가 있으나 이는 오히려 업무나 의결기구의 중복에 따른 것으로서, 이를 통합하는 것이 아니라 지방분권 원리에 맞게 분리함으로써 더 적절한 해결이 될 수 있음을 생각해야 한다. 기관 및 재정을 통합하는 것이 효율적인 시스템이 될 수 있으나 현재와 같은 지방자치단체의 관심 수준으로는 그러한 결과를 기대하기 곤란하기 때문이다. 또한 반드시 통합에 의해서만이 효율화되는 것은 아니며 분리·독립하되 유기적인 연계체제를 갖출 경우에 보다 효율적인 체제가 될 수 있다. 따라서 이상적으로 지방자치단체의 자발적 교육투자가 이루어지는 수준이 되기 전까지는 지방교육자치기관의 분리독립과 교육자치기관과 일반행정자치기관간에 다양한 연계시스템 구축 및 운영을 통해 효율성을 강화하는 방안이 더 효과적이라고 할 것이다. 2. 일반자치와 교육자치의 연계 시스템 위에서 논의한 바와 같이 일반자치와 교육자치를 분리·독립하되 유기적인 연계체제를 갖출 경우에는 보다 효율적인 체제가 될 수 있다면 연계 체제의 모양이 중요하다고 할 수 있다. 본 연구에서는 이러한 연계 시스템 구축을 위하여 집행 기관 간의 연계와 의결기관간의 연계로 나누어 제안하였다. 먼저 집행 기관 간의 연계 시스템 구축 방안으로는 지방자치단체장에게 현재 교육감의 일부 권한을 위임하는 방안, 시·도 교육 환경 복지 특별 회계의 설치, 부교육감과 행정부시장과의 협력 체제 유지를 통한 연계, 지방교육행정협의회 상설 운영에 의한 연계를 들고있다. 의결 기관 간의 연계 시스템 구축 방안으로는 교육위원회에의 최종 의결권 부여 및 지방 의회에의 승인권 부여, 또는 시·도교육위원회와 시·도 의회의 합동 감사권과 의결권 행사를 제시하였다. 이를 위하여 시·도교육위원회와 시·도 의회의 행정 협의체 구성을 제안하였다. 헌법상의 교육자치를 보장하는 취지에 입각한 정당한 구조로서 교육감과 교육위원회는 교육·학예에 관한 특별한 사무를 위하여 설치한 특별집행 기관과 의결기관으로 현행대로 설치하고, 그 권한을 행사하는 데 있어서는 이중성을 피하는 방법으로 두 집행 기관과 의결기관(시·도교육위원회와 시·도의회)이 각각의 고유 권한을 집행하면서도 공유부분을 통합하여 행사하는 것이 바로 연계 시스템의 구축이라고 할 수 있다. 3. 연계 시스템의 구축 가능성 분석결과 본 연구는 지방교육자치제의 본질을 구현하기 위하여 주민 통제의 방식에 대한 고려, 지방 교육 자치의 계층에 대한 고려, 자치 구역에 대한 고려라는 세 가지 전략과 이러한 전략에 기반을 둔 연계시스템의 구축 및 실천이라는 점을 확인하였다. 교육자치제가 독립성만을 명분으로 삼아 타 행정분야로부터 단절·소외된 채 자치를 위한 자치에 만족해서는 안되며, 교육자치의 궁극적인 목적은 지역의 교육을 발전시키고 효율적으로 지원하는 데 있는 것이며 교육계의 자존심을 유지하는 데 있는 것이 아니라는 사실을 확인하였다. 따라서 교육 행정이 지방자치단체의 일반 행정과 유기적인 협조관계를 유지하면서 필요한 지원과 협력을 확보할 수 있는 형태로 연계 체제를 유지하고, 필요하다면 교육 자치 기구의 구성에 있어서도 그러한 점들이 반영되어 관련 업무와 공동 관심사들을 협의·처리하는 체제가 제도화되어야 한다는 점을 제안하였다.|This study is to find out the way on the development of the local autonomous education including the various pending problems which have been under discussion about the education autonomy and general autonomy's true character and the establishment of the relation of them. Local education autonomy has been divided into two things. One is the effective management of the education autonomy itself, and the other is the relation between the education autonomy and the general administrative autonomy. The discussion of the local education autonomy has the meaning to check the effectiveness as of today after 13 years of the real elected local education autonomy, and the discussion about the relation with the general administrative autonomy has the meaning to check the administrative ineffectiveness which is often pointed out. But I think these two themes must not be treated separately, considering the present situation that the problems which the local education autonomy has can be improved according as the modification of the relation with the general administrative autonomy has become influential. Accordingly this study suggests the development method of the local education autonomy system, proposing the way of constructing the connected-system through the literature study with research. 1. The urgent connected-system between the existing a local education autonomy and a general administrative autonomy. The ineffectiveness of dual discussion, decision and inspection, and the insufficiency of a local administrative body's support owing to the insufficient connected-system between a local education autonomy and a local administrative autonomy, and the 18% of a local administrative autonomy's financial independence rate, unsuitability of the way that only the members of a school board elect the members of the board of education and a superintendent , and the local education autonomy that hasn't been carried out have been pointed out as the problems of the exiting local education autonomy system. Recently the integration of organ and finance has been issued to solve the problems. But this discussion is against the spirit of constitution because it invades the autonomy and professionalism of education and political neutrality. And there may be another problem that drives the educational investment to the dangerous situation. In the present system, because of the dual inspection and decision, and the double audit of the board of education and the local administrative autonomy, there is a fact of administrative and financial overconsumption. But this is due to the duplication of affairs or a legislative organ. We have to think that this overconsumption can be solved by them appropriately to be consistent with the theory of the decentralization of the local government, not integrate them. The integration of the organ and finance may be effective system, but now such a result can't be expected at the present level of concern. The integration is not the only effective. If the organic relation system is prepared, while they are separated and independent, they will be more effective system. Through the decentralization and independence of a local education autonomy, the construction and management of the various connected system between the local education autonomy and a local general administrative autonomy, the way which efficiency will be enforced is more effective before the level of the local autonomy organ can invest in the education spontaneously. 2. The system connecting the general administrative autonomy and the education autonomy. Like the above discussion if the general administrative autonomy and the local education autonomy are separated and independent, but the organic relation system is prepared, then it can be more effective system than ever, I think the connected system is important. This study has proposed the system of connecting between executive organs and between legislative organs separately. First as the construction between executive organs, I have suggested the way to empower some authorities of the superintendent to the representative of the local self-governing body, the establishment of special finance for an educational environment welfare, a connected system through the cooperation between a vice-superintendent and a vice-mayor of the administration, and the operation of the permanent conference of the local educational administration. I propose the empowerment of the final decision right to a local board of education and a local legislature. To do this, I have proposed the suggestion of composing the administrative conference group of a local board of education and a local legislature. A superintendent and a board of education have been installed as a special executive organ and a legislative organ to treat the affairs of education and liberal arts as the right construction to guarantee the education autonomy of constitution, then it is the right connecting system construction that as the way to evade the duplicity of doing the right, both the executive organ and the legislative organ carry out the proper right and are integrated at the parts of needing an integration 3. The analysis of the possibility to construct the connected-system This study confirmed three strategies; the construction of the way to control the residents, the stratum of a local education autonomy, a local autonomy district, and the construction and practice of the connected system to embody the essence of a local education autonomy. As the reason of education autonomous independence, it must not satisfy autonomy itself for self-government being severed and estranged from other executives. The education autonomous ultimate object is to develop and support a limited district education effectively, not to keep the self-respect of the educational world. Accordingly education administration has to keep the organic cooperative relation with the local administrative autonomy and the connected system to get the necessary support and collaboration. If necessary, I propose that the system for consultation and management about the related affairs and the shared common affairs must be institutionalized in the construction of education autonomy body.